巴基斯坦军事改革：集中指挥权引发争议
快速阅读: 巴基斯坦实施自1976年来最大规模高层国防组织改革，陆军参谋长将兼任三军总司令，获多域整合新权力。改革引发权力集中担忧，强调联合作战逻辑集中于陆军参谋长办公室，影响海军和空军地位。
国家的安全架构通过自1976年以来最广泛的高层国防组织（HDO）改革被重写。此次重组是通过宪法第243条修正案及随后对陆军、空军和海军相关立法的修改而引入的。支持者称之为现代化，批评者则警告这可能导致权力集中。
重组的核心是一个职位——即将兼任三军总司令的陆军参谋长。这一双重头衔赋予了该职位在多域整合、结构调整和联合作战方面的新权力。立法修正案的开放式措辞引发了关于谁将塑造三军总司令角色的疑问，从联合部队整合到结构性改革，这些似乎都不需要议会批准。
新的指挥架构被政府和军队视为功能上的必要性。现代战争以数字速度发展，网络、太空、无人机和信息作战不受传统军种边界的限制。然而，巴基斯坦几十年来一直沿用被专家描述为“过时”和“结构性空洞”的HDO。在这个意义上，改革是必要的。
但是，如何进行改革与为何进行改革同样重要。与其像美国通过《戈德华特-尼科尔斯法》或印度设立国防参谋长那样分散权力或赋予一个中立协调首长，这次重组将“联合作战”的逻辑集中在陆军参谋长办公室。
“联合作战并不是在各军种之间建立，而是在它们之上建立。”一位深入研究HDO的退役陆军将军说。
前巴基斯坦空军（PAF）参谋长阿巴斯·卡塔克上将对《黎明报》表示：“历史经验证明了陆海空三军独立地位的有效性，这是经过先进西方军队内部多年的辩论和分析后才实现的。”
“我们是否在没有经过有意义的讨论就拒绝了全球公认的实践方法，退回到之前的配置？”他补充道。
新体系几乎使所有高级军事任命都依赖于三军总司令兼陆军参谋长的推荐。法律规定，新设的国家核战略司令官（CNSC）的任命、再任命及其服务期限的延长将完全由三军总司令推荐决定，且此过程将不受司法审查。
这并不意味着核控制背后的层级发生了根本变化。国民指挥局（NCA）仍然是由文职领导且结构完整的，但这确实使军队内部的机构平衡倾向于陆军，尽管投送系统分布在三个军种中。现有的各军种战略指挥部将统一于新的国家战略指挥部之下。
“随着三军总司令和可能的国家核战略司令官成为NCA成员，两者都来自陆军，且三军总司令级别高于其他两个军种的参谋长，目前尚不清楚如何维持三军之间的微妙平衡，以及NCA内军事与文职成分之间的平衡。”空军大学航空航天与战略研究学院院长阿迪尔·苏丹博士表示。阿迪尔博士是前巴基斯坦空军军官，曾在战略计划部任职。
第8E(2)条因其广泛的排除司法审查的规定引起了立即关注。该条款规定，“国家核战略司令官的任命、再任命或任期延长……不得因任何理由在任何法院受到质疑。”这一前所未有的排除条款旨在保护国家核战略司令官的任命和延期免受任何法律挑战。
法律专家警告称，此类语言与宪法第4条、第9条及第199条相悖，这些条款保障了法律面前人人平等及司法救济的权利。退役上校军事法专家伊纳姆-乌尔-拉希姆指出：“最高法院在多个案件中已裁定，若军事当局的行为超出其权限范围，或出于恶意，均可在高等法院及最高法院受到质疑。”
尽管修订后的法律未将空军和海军参谋长的任命和任期延长与总参谋长的推荐挂钩，但观察人士认为，从制度设计上看，所有四星军衔的任命似乎都将与总参谋长协商决定，而三星及以下军衔的晋升和调动将继续由各军种参谋长负责。
《巴基斯坦陆军法》
《巴基斯坦陆军法》第176C条进行了微妙却重要的修改，赋予总参谋长兼总司令对其权力分配的决定性控制。修正案允许联邦政府授权副总参谋长或副参谋长行使总司令职能，但这需得到总参谋长兼总司令本人的推荐。此前，这类任命属于行政部门的特权，尽管很少由政治政府作出。军事统治者齐亚和穆沙拉夫曾任命副总参谋长管理军队，同时自己统治国家。
然而，一位不愿透露姓名的军事消息人士表示，现任总司令目前无意任命副总参谋长。
此外，《巴基斯坦陆军法》第176A条的修正案保留了对元帅级别的人员的宪法首要地位。它规定，当出现不一致时，将依据宪法第243条，该条规定了武装部队的指挥权。
军事法专家奥马尔·法鲁克·亚当解释说：“如果《陆军法》第176A条关于元帅服务的规定与其他条款存在不一致，将主要依据宪法第243条来解决有关服务条款和条件的问题。”
《巴基斯坦陆军法》第176A条授权联邦政府制定法规，以管理、指挥、纪律、招募、服务条款、军衔、优先级和巴基斯坦陆军的管理，以及法案规定以外的其他目的。这超出了第176条下的规则。
政府辩称，这些改革旨在“澄清而非集中”。他们认为联合参谋长委员会主席长期以来只是一个象征性的职位，需要消除重复，全球最佳实践要求有一个单一的战略整合者。公平地说，这些观点在很大程度上是正确的。联合参谋长委员会既没有影响力也没有必要的操作指挥权。各军种往往更像是平行的官僚机构，而不是联合战争机器的组成部分。
但现代化意味着减少各军种参谋长的权力，加强削弱单一军种主导地位的联合机构。这一模式却反其道而行之，将更多权力集中到一个办公室，并将其任期延长至至少2030年，甚至可能延长至2035年。因此，这一体系不仅未能简化决策过程，反而可能过度依赖于占据该职位者的个性、偏好和政治倾向。
海军和空军在决策中的作用似乎被削弱，而此时正是它们因海洋竞争和新兴空域威胁而应扩大作用的关键时刻。
空军上将卡塔克认为：“现代空军不能在被视为辅助单位或受其他实体或指挥的情况下有效运作。”他进一步表示：“问题不在于机构的自豪感，而是巴基斯坦是否选择遵循全球验证的模型，还是回到其他国家最终因艰难经验而放弃的旧安排。”
这不是反对联合的论点。国家武装力量急需联合。它需要综合指挥结构、强大的文职领导国防部门和明确的监督机制，以实现国家安全规划的一致性。它需要所有现代军队所需的，即比个人更强的机构。
“我同意普遍观点，即机构和传统比个人更重要，必须优先考虑。”前陆军参谋长阿什法克·帕尔韦兹·凯亚尼在退休时曾这样说过。
图片说明：陆军参谋长兼总司令阿西姆·穆尼尔元帅在参观提拉野战射击场期间手持麦克风，观看“锤击打击”高强度野战训练演习，该演习由巴基斯坦陆军曼格拉突击军团在2025年5月1日举行。——路透社
发表于《黎明报》，2025年11月15日
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