英国防务新政频遭质疑，软实力与硬实力如何平衡？
快速阅读: 英国政府发布《2025年战略防务评估》，承诺增加国防开支至GDP的2.5%，并关注北约、人工智能和软实力，但削减援助引发争议。
工党政府执政第一年，就国家安全、国防及英国在全球的地位等问题，宣布了几项重要政策。随着欧洲安全形势自冷战结束以来最为严峻，世界各地的人类安全水平不断下降，以及全球面临的经济挑战，需要采取审慎的战略方法。
然而，在下一次预算公布不到一个月之际，关于确保国防资金可行性、优先事项及长期方向的问题仍在不断增加。政府如何在加强国防和安全的同时应对国内日益增长的压力？政府声明的目标取得了哪些进展？
以下是最近事态发展的概述，随后是FPC专家的观点，包括参与FPC 2024年向战略防务评估（SDR）提交意见和我们最新报告《发挥优势：英国外交政策中的软实力未来》的专家，他们讨论了英国在国防和安全方面的实际进展，以及实施、公众沟通和社会整体准备方面存在的差距。
战略防务评估、软实力与援助削减
2025年6月，英国政府公布了新的国防和安全方针，发布了《2025年战略防务评估》（SDR 2025），其中包含62条建议。SDR提出了多项战略目标，包括重新关注北约、投资人工智能和无人机技术，以及讨论英国可能参与北约核任务的可能性。政府还承诺增加国防开支，“到2027年达到GDP的2.5%，并在下一届议会期间财政和经济条件允许时提高至3%”，旨在“将国防打造成经济增长的动力——促进英国各地劳动人民的繁荣、就业和安全。”
鉴于欧大西洋联盟不确定性加剧、乌克兰战争持续、特朗普总统领导下的美国政府不可预测，以及欧洲、印太地区及其他地区的安全现实变化，此次评估备受期待。尽管SDR在姿态上有所显著转变，但仍存在资源分配、优先级确定和执行等方面的担忧。
2025年1月，政府成立了软实力委员会，这是一个支持制定“软实力”战略的咨询机构，预计该战略将于明年春季发布。其具体内容及其实施方式尚不清楚。然而，政府于2月份宣布的重大援助削减，及其对英国软实力潜力的影响成为9月份各主要政党大会上的关键议题。
英国政府决定从2027年起将援助比例降至国民总收入（GNI）的0.3%，以增加国防开支，此举当时遭到严厉批评。不仅因为工党此前表示计划恢复援助支出至GNI的0.7%，而这一比例在2021年被削减至0.5%。虽然加强英国国防的需求显而易见，但是否应以牺牲援助为代价仍存疑问。查塔姆研究所最近的一份报告指出，“从援助中节省的60亿英镑不太可能填补国防缺口”，而“西方减少援助将为修正主义力量在发展中国家进一步扩大影响力留下明显空间”。
今年7月，美国国际开发署（USAID）关闭带来的重大后果值得注意，这可能对依赖国际支持的多个国家造成不稳定。上个月，英国议会国际发展委员会启动了一项调查，旨在审查在预算削减40%的情况下，英国如何继续提供高影响力的国际援助和发展支持。委员会主席莎拉·查ampion议员在宣布调查时提出：“政府的对外援助愿景应由什么驱动；国家安全、道德责任还是国际义务？”
此外，今年早些时候，前国家安全顾问彼得·里基茨勋爵协调致首相的一封信，敦促他维持对英国文化协会的资金支持。他对《卫报》评论说：“许多国防人士会告诉你，对英国文化协会这样的软实力的小额投资相当于军事方面的大量资金。”
然而，《综合防御评估》（SDR）未提及国际援助和软实力，尽管这些与国家安全和防御有明显的联系——这是一个显著的遗漏，加深了人们对跨部门协调的担忧。这些综合发展对我们的国家安全意味着什么？
专家观点
安德鲁·高索普博士
莱顿大学历史与国际研究讲师
“《综合防御评估》为英国未来的国防政策设定了雄心勃勃的议程，但在当前国际环境下，能进行多少规划仍有限制。6月的北约峰会缓解了唐纳德·特朗普可能立即退出联盟的担忧，但所有主要分歧仍未解决。今年晚些时候，美国可能会宣布从东欧撤出数万名士兵，这将使欧洲大陆更加难以防御。”
安德鲁·高索普博士还警告称，英国兑现国防开支承诺的能力及其与欧洲伙伴在重新武装方面有效协调的能力仍不确定。
“英国政府能否真正履行必要的支出承诺，以及英国与其他欧洲国家能否以明智有效的方式协调重新武装，仍有待观察。与此同时，美国政策的最终方向仍然不明朗——在特朗普任内，基本上是不可预测的。”
克里斯托弗·朗顿
独立冲突与研究分析（ICRA）主任
朗顿承认《综合防御评估》对创新的关注，但也提出了两点担忧：
“审查强调了人工智能在国防中的重要应用。然而，我怀疑是否考虑到了人工智能对环境的影响，尤其是其水资源消耗，在气候压力日益增加的情况下尤为重要。”
但他对福利和人员方面的承诺表示欢迎：
“对人力和福利的关注是《综合防御评估》中非常受欢迎的部分。然而，在这方面兑现承诺的历史并不好。为增加人员和防务基础设施支出，特别是住房支出，提供坚定的资金保障，将有助于提高招募和保留率。”
妮娜·库里亚塔
《观察家报》乌克兰与国防编辑
关于《综合防御评估》将北约视为战略优先事项的重点：
“它说‘北约优先’——但这具体意味着什么措施？如果英国希望在北约中发挥领导作用，必须有明确的时间表和资金支持。目前，英国承诺到2027年4月将军事开支增加到2.5%，并有‘明确目标’到2034年达到3%，前提是经济条件允许。这距离所有北约成员国承诺到2035年达到5%的目标还有很大差距。”
她还质疑一些更为夸张的说法：
“报告称我们将创建一支杀伤力提高十倍的英军。这需要更多发展，因为其具体含义尚不清楚——是指士兵人数、更致命的武器还是其他方面？”
西蒙·伦恩和尼古拉斯·威廉姆斯
欧洲领导网络高级研究员
“《综合防御评估》建议英国开始讨论加强参与北约核任务，这可能代表英国核立场的重大变化。总体而言，《综合防御评估》留下了许多基本问题未解答，依赖于北约将继续像特朗普之前那样运作的假设或希望。对于在纯粹的欧洲框架或‘轻量级’北约框架下运作所需的军队能力和结构的军事影响，评估中并未探讨。此外，一个令人惊讶的迹象表明，虽然英国一直宣称在战略和防御方面以北约为主导，但实际上对北约军事姿态的贡献并不如其所声称的那样重视。”
您可以在他们的长篇分析中阅读更多关于西蒙和尼古拉斯对英国加强参与北约核任务的观点
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波比·奥吉尔
外交政策中心研究与传播经理，及《发挥优势：英国软实力在外交政策中的未来》一书作者
“现代国防战略必须认识到软实力的重要性。以BBC世界服务为例，它是全球最值得信赖的新闻提供商，每周覆盖超过4.5亿人——而成本仅约为俄罗斯和中国国际投入的5%。然而，其持续资金支持存在问题——《综合防御评估》既未提及BBC世界服务，也未提及软实力的广泛领域。讨论的是其他国家的影响力——俄罗斯、中国和美国的影响力——却没有涉及英国有哪些工具可以施加影响。将软实力纳入国防评估不是可选项，而是其他一切的倍增器。”
苏珊·考夫特里
外交政策中心执行董事
尽管当前环境下英国国防政策需要转变，但现行方法存在一些问题。为了使综合评估审查（SDR）及未来软实力战略有效实施，必须认识到国内与国际发展之间的动态关系。
令人鼓舞的是，SDR认识到需要采取“全社会参与的方法”，并提出要“通过包括但不限于工业、金融部门、民间社会、学术界、教育和社区在内的各方共同努力，建立对低于和高于武装攻击门槛威胁的国家韧性。”
然而，政府应更加密切地审视针对这些群体的具体多层威胁，包括跨国镇压、外国影响力、虚假信息和网络攻击；随着更多国家滑向专制，这些威胁可能进一步加剧。还应从安全角度审视援助削减的影响，以确保短期内的“收益”不会导致需要多年才能纠正的结果。
下一步措施
尽管政府增加国防开支的决心显而易见，但在实际操作中仍存在显著的紧张关系，特别是如何在不进一步损害英国其他关键影响力领域（如软实力和发展援助）的情况下实现这一目标。资源分配、优先级确定以及政府是否能在追求雄心勃勃的国防议程的同时保护重要的外交、文化和发展工具等问题仍然存在。
在地缘政治变化、战略不确定性及权力格局转移的时代，特别是在不可预测的美国政府和中东不断演变的威胁背景下，SDR的成功将不仅仅依赖于政治意愿和资金。它还需要持续的战略关注、有效的实施、强大的软实力战略和国际合作。最重要的是，有效的国防战略需要一种维护民主原则、保护人权并在国内外保持英国制度完整性的方法。
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