巴基斯坦拟宪改军事指挥体系，引发争议
快速阅读: 巴基斯坦拟议第27条宪法修正案，旨在改革军事指挥体系，设立国防军总司令并废除联合参谋长委员会主席，引发关于军种间平衡与文职监督的广泛争议。
拟议的第27条宪法修正案旨在全面改革第243条，重塑巴基斯坦的军事指挥体系，这是几十年来最雄心勃勃的重组努力，也是最具争议性的，因为它触及了根深蒂固的机构文化和文职与军事权力之间脆弱的平衡。其实施可能比起草者想象的要困难得多。该计划与根深蒂固的机构文化、长期存在的军种间竞争以及自1973年以来至少在理论上定义了巴基斯坦权力结构的文职监督与军事自主之间的微妙平衡相冲突。
法案的核心在于通过设立国防军总司令（CDF）并废除联合参谋长委员会主席（CJCSC）来简化国防协调这一看似简单的前提。然而，在实践中，这项改革将把陆军参谋长提升到一个宪法赋予的最高职位——将作战指挥权与对所有军种的总体控制权结合在一起。过去四十年里，CJCSC一直作为武装部队的象征性首脑，旨在确保陆军、海军和空军之间的协调。实际上，这个角色主要具有象征意义，陆军在超过两个半世纪的时间里不愿将其轮换给其他军种。
根据拟议的修正案，CJCSC一职将于2025年11月27日解散，与现任CJCSC沙希尔·沙姆沙德·米尔扎将军退休时间相同，陆军参谋长将兼任国防军总司令，统管三大军种。前人权部长兼国防学术专家希琳·马扎里博士指出了法案中未解决的一个模糊点：“随着CJCSC职位的结束，联合参谋长委员会也会被解散吗？”她问道。如果是这样，哪个论坛会取代它以实现三军之间的协调？尽管CJCSC的无效性众所周知。
支持立法的人认为，这一变化将简化决策过程，增强统一指挥。然而，批评者视之为机构捕获。“通过将一名陆军军官任命为国防军总司令，赋予其对空军和海军的权威，拟议的制度引发了机构失衡和潜在灾难的风险。”退役中将阿西夫·亚辛·马利克警告说，他是一名前国防秘书。“这一修正案似乎是为了惠及某个特定个人，而不是为了加强国防结构。”他补充道。
批评直指国家军事文化的本质——陆军、空军和海军之间根深蒂固的竞争，每个军种都守护着自己的行动领域和教义。空军和海军长期以来一直抵制将其自主权置于以陆地为中心的指挥下的尝试。这些不同的传统——空军快速、分散的决策周期与陆军的层级指挥链——的历史性协调问题一直是每次“联合”改革努力的致命弱点。
新体系下谁将控制空军和海军的调动、任命和晋升是一个关键问题。两位军种负责人是否会轻易放弃这种权力？马扎里博士警告说，如果空军和海军的晋升由来自陆军的CDF决定，“这可能会导致长期的不满情绪，影响士气”。她还提出了另一种假设情景：“如果有一位空军元帅或舰队上将，而陆军参谋长是四星将军，那么他们是否会受制于这位四星陆军军官，如果后者是CDF的话？”她问。“太多的问题留给了临时和任意的决定。”
同样重要的是提议设立国家战略司令官的职位，负责监督国家的核力量。根据修正案，司令官将由总理根据陆军参谋长的建议任命，且必须从陆军内部选拔。这一微妙的变化将控制国家最敏感资产的权力从旨在确保文职监督和军种平衡的集体性国家指挥局（NCA）转移到单一军种。
马扎里博士警告说，这一变化可能带来严重的操作影响。“实际上，所有的核武器和投送系统都将处于陆军的控制之下，包括通常归海军指挥的二次打击导弹。”她说。“这可能导致指挥和控制问题及时间延误，特别是在战争情况下。”
她的担忧让人回想起一个罕见的机构异议时刻——2019年的国家安全委员会会议，在巴洛特袭击之后，据退役中将马利克透露，当时的陆军参谋长卡马尔·巴杰瓦将军建议克制，但据报道被空军参谋长和CJCSC否决。“在拟议的安排下，这样的异议及其确保的强大回应是否仍有可能？”他尖锐地问道。
最具争议的创新在于授予晋升至五星上将军衔的军官终身宪法保护的条款。这些军官将“终身保留军衔、特权并穿着军服”，除非根据第47条弹劾，否则不可被撤职，并享有“类似于总统”的豁免权，根据第248条相应适用。这一措辞旨在合法化今年5月印巴对抗后，阿西姆·穆尼尔将军晋升为陆军元帅的特别任命。虽然这在文件上看起来只是仪式性的，但实际上却为一位未经选举的官员披上了永久的法律保护——正如一位不愿透露姓名的宪法律师所说，“这是一个平行于法律权威的权力机构”。这样的规定模糊了荣誉与权力之间的界限。“即使在美国，参谋长联席会议主席也没有绝对的权力，”马利克中将指出。“为军事官员设立终身豁免权颠覆了文官至上的理念。”支持修正案的人，包括政府部长们认为，这些变化只是现有做法的形式化。然而，法案对各军种首长的任期仍含糊不清。司法部国务部长阿齐尔·马利克向媒体表示，“无需就陆军参谋长的任期发布新的通知”，因为现行法律规定已经确立了五年任期，由《军队法》经第26次宪法修正案修订。但是，这种保证忽略了更深层次的担忧，即该拟议修正案将国防管理从立法转移到宪法层面，使得未来的文官纠正措施变得更加困难。军事事务专家穆罕默德·费萨尔，一位悉尼的博士研究员，认为该法案是“更大范围重组的第一阶段”。“未来可能会有更多更新，包括对《军队法》和NCA法案的修改以反映新提案，”他说。“这还可能导致目前由三个军种分别管理的战略部队整合为统一的单一指挥系统。”这一趋势——朝向集中而非协调——揭示了巴基斯坦军事政治的核心紧张关系。每一次“联合”的尝试都可能固化为等级制度，因为机构习惯和声望难以改革。问题的利害关系重大。该国宪法曾多次尝试平衡军事权力和文官权威。像许多民主国家一样，可以通过受议会审查的立法改革创建国防军总司令职位。但如果将这一角色嵌入宪法，则将其从行政需要转变为永久的政治现实，而这一现实不易被撤销。最终，问题不在于巴基斯坦是否需要现代化的国防结构。然而，确实需要更新。问题是，现代化是否必须以牺牲制度平衡为代价。历史警告我们，一旦军事权力被宪法化，它很少会自愿让出阵地。第243条旨在保障文官对武装部队的指挥。第27次修正案则有可能将其改写为军事至上的宪章。发表于《黎明报》，2025年11月9日
标题图片：陆军参谋长阿西姆·穆尼尔元帅在开伯尔-普赫图赫瓦省卡库尔的巴基斯坦军事学院毕业典礼上致辞。——ISPR
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