日本出台AI新规，强化竞争与国际合作
快速阅读: 日本探讨生成式AI监管，旨在平衡创新与风险，通过2025年人工智能法案和《移动软件竞争法》促进安全与公平竞争，维护国际监管协调。
《网络法律评论》荣幸地推出特刊《人工智能的法律、技术和经济学》。本期特刊汇集了多个学科，围绕一个核心问题展开讨论：人工智能需要什么样的治理？所有作者于2025年5月22日至23日在香港参加了一次研讨会，由阿德里安·库恩勒（香港大学法学院）、蒂博·施雷佩尔（阿姆斯特丹自由大学）和沃尔克·斯托克（魏茨曼研究所）主持，他们同时也是本期特刊的编辑。
**摘要**
本文探讨了日本在监管生成式人工智能方面的新兴方法，旨在平衡创新与风险。政府强调以国际规范为指导，实施软性的、特定行业的监管，而2025年人工智能法案则概述了促进人工智能发展和安全的政策。日本公平贸易委员会正在开展市场研究，评估生成式人工智能领域的竞争问题，其新颁布的《移动软件竞争法》提供了一个事前框架，以遏制移动软件市场的反竞争行为。这些举措共同体现了日本在促进人工智能增长的同时，致力于维护公平竞争和国际监管协调的决心。
*1. 引言*
尽管生成式人工智能对社会和经济的潜在益处巨大，但其技术风险也显而易见，促使各国政府考虑或引入新的法规。日本也不例外。日本政府认识到不应阻碍创新，但与其他国家一样，正在谨慎考虑如何建立一个确保技术扩展信心的监管体系。政策制定者对人工智能对经济的影响寄予厚望，竞争政策在挖掘和推广其潜力方面发挥着关键作用。本文简要概述了日本当前关于人工智能监管的审议和决策，重点关注与竞争法的关系，特别是日本公平贸易委员会正在进行的生成式人工智能市场研究。此外，还介绍了日本首个“事前”数字竞争框架——《移动软件竞争法》，该法于2024年6月通过，预计将于2025年12月18日全面实施，以及其与人工智能相关反竞争行为的接触点。
*2. 日本政府的人工智能监管方法*
人工智能的进步现已能够处理几乎所有人类活动领域的大量信息。未来不久，人工智能无疑将在提高各行业效率和日常生活便利性方面做出重大贡献。然而，其多样的风险也日益明显。这些风险包括用于创建欺诈网站的AI生成、因广泛传播的虚假信息导致的混乱，以及国家安全威胁，例如化学、生物、放射性和核材料武器的发展及前所未有的网络安全挑战。
鉴于此，日本政府在内阁办公室内的人工智能战略委员会下设立了“人工智能制度研究小组”，作为推动日本人工智能监管高水平方法确定的研究主体。
[1] 人工智能制度研究小组已与包括企业经营者、独立专家和地方政府在内的各种利益相关者举行了听证会，以确定日本在人工智能时代所需的法律更新，包括是否需要全新的框架。
[2] 人工智能战略委员会和人工智能制度研究小组于2025年2月4日联合发布了《中期报告》，强调了平衡创新促进与风险管理的重要性。
[3] 以下直接摘自《中期报告》英文版摘要：
– 平衡创新促进与风险管理
– 支持研究与开发、人才培养和数据计算资源的扩展
据《中期报告》所述，日本政府已经在组织并提供高质量的日语数据给企业，推动数据中心的建立，确保电力供应，支持人工智能半导体的发展，以及实施培养下一代人工智能领域年轻研究人员和博士生的人才培养项目。《中期报告》主张继续为人工智能的研发提供此类支持。
[4] 法律与指南的适当结合
《中期报告》提出了一种针对不同行业的具体方法。为了避免抑制创新，政府主要依赖现行的法律框架，如民法、刑法、个人信息保护法和著作权法，并通过软法如指导方针来应对新挑战。
例如，为减轻法律顾虑，文化厅于2024年3月阐明了人工智能与现行著作权法之间的关系，特别是当生成式人工智能模型吸收大量数据以生成内容时可能涉及的版权侵权问题。
该报告还提到了使用诸如经合组织（OECD）的人工智能原则和广岛进程国际指导原则等通用原则，以及个别现有的法律。此外，报告强调了国际合作的重要性，建议日本政府在各种国际会议上发挥领导作用，推动人工智能治理的讨论，以实现国际一致性和互操作性，确保国际规范的安全要求与日本的要求相协调。这将有助于日本企业在海外市场的顺利扩展，使公民能够全球范围内访问人工智能服务。
《中期报告》的发布表明，日本采取了比2024年更为温和的监管立场。政策制定者最近主张加快上述概念的立法，以避免对人工智能实施严格的监管，而是加强政府在制定高级别战略方面的作用，以提高安全性和促进增长。根据《中期报告》提出的建议，一项关于人工智能规则的法案获得了内阁批准，可能导致第二部分所述的新法律的出台。
3. 日本关于人工智能的法案
日本内阁于2025年2月28日批准了一项旨在促进人工智能发展和利用的同时确保安全性的法案（以下简称“人工智能法案”）。截至2025年5月中旬，该法案正在国会审议中。
《人工智能法案》的主要内容如下：
– 确立人工智能开发和使用的基基本原则，鉴于人工智能技术在经济和社会及国家安全方面的重要性，日本将努力维持其研发能力并增强国际竞争力。
– 政府将全面且战略性地推进从基础研究到实际应用的人工智能研发。
– 政府将确保透明度，以促进适当的人工智能研发和利用。
– 政府将在国际合作中发挥主导作用。
– 成立由总理大臣担任主席、所有内阁成员组成的“人工智能战略总部”，主动降低负责任地实施人工智能的成本和复杂性，并明确各领域内与人工智能相关的法律解释。
基本政策包括：
– 参与国际人工智能规范的制定。
– 制定符合国际规范的国内指南。
– 政府将收集国内外人工智能相关技术研发和利用的趋势信息，分析侵犯公民权益的案例，基于这些分析考虑适当的对策，并进行必要的调查和研究。政府将据此向企业和公民提供指导、建议和信息。
– 企业有义务配合政府采取的措施。
《人工智能法案》基本上设定了政府政策的方向，旨在作为一个基本框架法。虽然规定了企业配合政府措施的义务，但未设定违规处罚。这反映了日本政府的立场——与《中期报告》的提议一致——主要依靠现有法律和软法措施，以避免抑制创新。在这方面，日本的《人工智能法案》似乎与欧盟的人工智能法案采取了不同的路径，后者广泛规范了多种人工智能系统，并对违规行为设定了高额罚款。
此外，鉴于中期报告中的建议，《人工智能法案》可视为一部为政府制定指导方针和发展研究提供基础的法律，以理解人工智能的实际应用。因此，该法的通过并不意味着日本人工智能监管框架的完成；相反，它是一条通过持续的政府研究、现有行业法律的应用以及与私营部门的合作，不断推进政策发展的中间道路。
日本公平交易委员会（JFTC）的市场研究
上述《日本人工智能法案》提供了不侧重竞争政策的基本政策法律框架。作为日本的竞争管理机构，JFTC正在公开进行一项针对生成式人工智能的市场研究。作为第一步，委员会于2024年10月2日发布了讨论文件，并收集了截至同年11月底的意见。由于市场动态快速变化，投资水平前所未见，这项可能改变社会的技术，JFTC改变了其传统的市场研究方法——通常需要超过一年的时间来完成——而是灵活地研究并发布其发现，随着市场的演变，从竞争的角度持续监控当前情况并在必要时采取措施。
2024年10月的讨论文件概述了JFTC在与利益相关者和专家进行了多次讨论后对当前生成式AI市场结构的理解。以下是JFTC为了讨论目的对生成式AI市场的分类：
基础设施层：计算资源（如GPU）、数据、专业知识（专门人才）
模型层：大型语言模型、其他生成式AI模型
应用层：与现有数字服务的集成
其他重要因素：云服务、开发环境的切换/迁移、开源/闭源及合作
JFTC在此基础上识别了潜在问题，并征求了与日本竞争政策相关的意见：
访问限制和竞争对手排除：
少数大型企业在获取用于开发生成式AI模型所需的GPU和数据方面处于有利位置。如果这些资源的访问受到限制，竞争对手被排除在外，新的市场进入机会和其他竞争动态可能会受到影响。
自我偏好：
如果生成式AI模型的提供商以某种方式开发其模型，使得自己的产品或服务在推理结果中比其他公司的产品或服务更受欢迎，这可能会影响相关产品或服务的竞争。
捆绑销售：
如果一个占主导地位的服务提供商将使用其自身的生成式AI模型作为提供该服务的条件，这可能会影响生成式AI模型的竞争。
利用生成式AI的平行行为：
虽然由生成式AI驱动的价格调查可以增加价格竞争，但底层数据和算法的一致性可能导致不同公司采用相同或相似的定价策略和生产目标，从而影响竞争。
通过合作获取专业人才：
如果一家公司通过建立合作关系将高技能人才归为己有，导致的效果类似于业务转移，这可能会影响竞争。
截至2025年5月中旬，JFTC计划在后续听证会，包括与提交意见的人士进行听证后，整理其观点并发布研究报告。尽管正在进行的市场研究仍然是理解和解决生成式AI问题的主要方法，但JFTC已拥有一个新的强大框架来处理移动设备上的数字平台，许多观察家认为这是主要市场参与者推出AI技术的主要渠道。
《移动软件竞争促进法》（MSCA）
随着JFTC继续对其生成式AI的市场研究，以确保在快速发展的行业中实现公平竞争，智能手机等数字平台在AI部署中的作用变得越来越重要。智能手机的软件环境直接影响着AI模型和应用程序的分布和利用，成为竞争政策的关键因素。2024年6月12日，日本议会通过了《智能手机软件竞争促进法》（简称MSCA），这是日本首个事前竞争框架，将于2025年12月18日由JFTC全面实施。MSCA不仅旨在促进移动软件市场的竞争，还有潜力支持AI技术的健康发展。背景：
智能手机的广泛应用使它们成为日本日常生活和经济活动的核心，但关键软件（包括移动操作系统、应用商店、浏览器和搜索引擎，统称为“指定软件”）主要由少数几家公司提供。这些主导企业的反竞争行为阻碍了市场的公平自由竞争。然而，由于新竞争对手的进入不现实，且依据《反垄断法》证明反竞争行为既耗资源又耗时，通过传统手段恢复市场竞争变得极其困难。
为了确保安全并创造竞争环境，对关键智能手机软件的竞争至关重要。打破反竞争壁垒，让各类组织能够创新，最终将为消费者提供广泛的服务选择。
《移动软件市场促进法》（以下简称“MSCA”）的具体实施措施如下：
– 竞争委员会（JFTC）根据内阁命令，指定了业务规模超过一定标准的各指定软件服务提供商。
– 内阁命令规定，上一财年平均每月国内用户数达到4000万的指定软件业务运营商被认定为“指定提供商”。
– 这些指定提供商必须遵守某些禁令和义务，以解决其被指定软件领域的竞争问题。
– MSCA要求指定提供商提交合规报告，促进利益相关者向JFTC分享信息，并推动相关部门间的合作。
– 该法律还赋予JFTC调查权、发出停止命令、征收罚款等权力。
– 新的监管框架需要与利益相关者持续沟通，包括指定提供商和应用程序开发者，以改善当前的商业模式。
尽管MSCA在人工智能技术爆炸式增长之前起草，并未明确考虑该技术的存在，但JFTC有几个切入点可以捕捉到AI领域的反竞争行为。
– 首先，MSCA第7条第2款规定了第三方应用访问移动操作系统功能的要求。指定的移动操作系统提供商将有义务向第三方提供一定的互操作性，特别是使用内置AI助手功能的应用程序。随着设备端AI处理变得越来越普遍，确保第三方应用程序对移动操作系统功能的互操作性将变得越来越重要。
– 其次，MSCA第12条第1款(b)项规定，指定提供商在移动操作系统上必须显示选择屏幕，以减少预装应用的主导地位，通过给予用户更多控制权来促进竞争。目前，JFTC认为AI助手应用暂时不在选择屏幕义务范围内。
– 另一个可能的切入点是MSCA第6条，该条规定，指定的移动操作系统和应用商店提供商不得在交易和使用条件中不公正地歧视或不公平对待应用开发者。随着越来越多的AI技术通过移动应用提供，JFTC即将发布的指南将进一步澄清何为“不公正歧视”或“不公平待遇”，这可能成为控制反竞争行为、确保AI在日本进一步多样化传播的强大工具。
– 第7条第1款防止指定提供商阻止第三方提供商提供自己的应用商店。乐观地看，这可能会为日本智能手机应用类型的创新打开大门，包括以前可能因高昂的中间费用或缺乏合适受众而未能开发或推出的最新AI增强工具。
– 最后，搜索平台集成AI的问题也可能落入MSCA的监管范围。第9条禁止指定的搜索引擎服务提供商在其搜索结果中进行自我偏好设置。如果指定的搜索引擎提供商人为地将其自产产品或服务的生成AI内容置于查询结果顶部，第9条可以解决潜在的自我偏好问题。
日本公平交易委员会（JFTC）将继续关注人工智能（AI）的发展趋势，并考虑如何在《垄断规制法》（MSCA）框架下定位这些新技术。随着技术对经济和社会的影响日益加深，如果缺乏竞争或需要适当的干预，可能需要通过每三年一次的审查或更新指南及其附属法规来进一步涵盖这些技术。
目前来看，日本现行的人工智能法律框架主要基于现有个别法律和软法措施，采取了与欧盟以硬法为基础的方法不同的路径。JFTC的立场和实践也不例外。尽管如此，在AI市场出现竞争问题时，主要方法仍然是通过传统的《反垄断法》框架解决，但对于特殊情况下的事前竞争监管，也并非完全排除。
现阶段，根据日本传统的反垄断理解，似乎尚未出现明确具体的AI相关竞争问题。然而，JFTC意识到，除了市场研究报告讨论文件中提出的问题外，还存在许多不可预见的问题可能出现。这些问题中的一部分可能在《垄断规制法》框架内得到解决，而另一部分则可能超出其范围。鉴于AI领域惊人的发展速度，一些问题可能不适合通过日本传统《反垄断法》下的个别应对措施解决。
在日本AI法案实施和评估之后，立法者可能会积极考虑新的预防性竞争监管措施，以补充现有框架。当前，JFTC的重点应该是保持警惕，确保创新不受阻碍，同时遵循将通过AI法案传达的基本政策意图。正如日本提议的AI立法要求对市场进行持续监控并积极与利益相关者对话一样，JFTC的生成式AI市场研究和《垄断规制法》的执行也将需要强有力的沟通——这或许是日本在科技监管方面新方法的一个标志。JFTC将努力引领这一新时代的监管平衡，确保在保障和创新之间取得平衡，使AI能够蓬勃发展。
作者：山本京平、田部康纪
引用：
山本京平、田部康纪，《日本的人工智能监管与竞争法》，《人工智能的法律、技术和经济学》（Adrian Kuenzler、Thibault Schrepel 和 Volker Stocker 编辑），网络法律评论，2025年夏季。
(以上内容均由Ai生成)
