美核巡航导弹计划再起波澜，国会与政府立场对立
快速阅读: 自2018年提出，美国国会和政府就新型核武装海基巡航导弹（SLCM-N）展开辩论。拜登政府提议取消，但国会持续资助并要求确保其作战能力。
自2018年特朗普政府首次提出以来，美国国会和行政部门就新型核武装海基巡航导弹（SLCM-N）的价值进行了辩论。拜登政府在2022年《核态势评估》（NPR）后提议取消SLCM-N计划，但国会在《2024财年国防授权法案》（NDAA）中仍为SLCM-N及其弹头提供了资金，并要求行政部门确保SLCM-N具备初始作战能力。此后，美国海军采取措施实施SLCM-N计划。
背景方面，海军于1980年代中期首次部署了核武装海基巡航导弹，将核武装版战斧陆攻巡航导弹（TLAM-N）装备到水面舰艇和攻击潜艇上。该导弹射程达2500公里（约1550英里），未被纳入美苏军控协议的限制范围。1991年冷战结束时，老布什总统宣布美国将从海外基地撤回所有射程小于300英里的战术核武器，以及从水面舰艇、潜艇和海军飞机上撤回所有海基战术核武器。海军于1992年年中撤回了TLAM-N导弹，取消了美国水面舰艇的核任务，但仍保留了将TLAM-N重新部署到攻击潜艇上的选项。一些观察者认为，这种重新部署的能力展示了美国对亚洲盟友防务承诺的可信度。
2010年，奥巴马政府建议海军退役TLAM-N导弹，认为该系统作用重复，因为它是美国可以部署以支持盟友的几种武器之一。海军于2013年完成了这些导弹的退役工作。然而，特朗普政府在2018年的《核态势评估》中逆转了这一决定，称核武装海基巡航导弹（现称为SLCM-N）将为美国提供“非战略区域存在”，以应对“需要灵活和低当量选择”的需求。SLCM-N是2018年NPR推荐的两种系统之一，被认为是“适度补充”，旨在“加强威慑”地区对手并保证美国盟友的安全。另一种系统是三叉戟D5远程潜射弹道导弹（SLBM）的低当量版本W76-2核弹头。2018年NPR指出，W76-2是一个“近期”选项，而SLCM-N则是“长期”选项。国防部于2020年宣布部署W76-2。海军对SLCM-N进行了替代方案分析。
在2022财年的预算请求中，拜登政府寻求为国防部关于SLCM-N的研究与开发工作拨款520万美元，并向国家核安全局（NNSA）申请1000万美元，研究将原本用于远程打击武器（LRSO）空射巡航导弹的W80-4核弹头改装为SLCM-N携带的可能性。随后，在2022年《核态势评估》中，拜登政府提议取消SLCM-N，理由是由于W76-2 SLBM的“威慑贡献”，SLCM-N“不再必要”。海军在2023财年的预算请求中取消了SLCM-N的资金，称其“成本过高且采购时间表会导致能力交付延迟”。
目前状态显示，拜登政府在其2023财年、2024财年和2025财年的预算请求中均未包含SLCM-N。政府在2023财年和2024财年的NDAA政策声明中表示，继续SLCM-N项目“会分散资源和注意力，无法集中于更高优先级的现代化目标”。尽管如此，国会仍为导弹及其相关弹头持续提供资金（见表1）。
| 资金 | 2023财年 | 2024财年 | 2025财年 |
|—|—|—|—|
| SLCM-N授权 | 25.0 | 190.0 | 252.0 |
| SLCM-N拨款 | 25.0 | 130.0 | – |
| SLCM-N弹头授权 | 20.0 | 70.0 | 70.0 |
| SLCM-N弹头拨款 | 20.0 | 70.0 | – |
来源：P.L. 117-263；P.L. 118-31；P.L. 117-328；P.L. 118-47；P.L. 118-42；P.L. 118-159。
《2024财年国防授权法案》第1640条指示国防部在负责采办与保障的副部长领导下建立SLCM-N的重大国防采购项目，启动将W80-4弹头改装为SLCM-N携带的项目，并确保该系统最迟于2034年9月30日达到初始作战能力。时任负责采办与保障的副部长威廉·拉普兰特作证。
2024年4月，他指示海军在2024年3月建立SLCM-N项目办公室并开始分析阶段。他还表示，核武器委员会——国防部与国家核安全局的联合协调小组——正在“领导一项审查，以平衡成本、威慑价值和对核现代化计划及联合部队的风险，从而执行SLCM-N计划”。
2025财年国防授权法第1627条（公共法118-159）赋予国防部和国家核安全局选择替代弹头用于SLCM-N的灵活性；指示海军部长在2026财年预算请求中设立“独立的专项计划要素”以开发SLCM-N；并限制某些资金，除非海军部长证明已建立项目办公室。
海军战略系统项目主任约翰尼·沃尔夫中将在2025年5月的一次听证会上作证称，该项目正在努力理解开发和集成SLCM-N到弗吉尼亚级潜艇所面临的挑战。2025年5月的一份国家核安全局文件指出，该机构计划使用“W80弹头家族”作为SLCM-N弹头。2025年8月，海军战略系统项目与海军水面战中心克兰分部颁发了SLCM-N原型设计开发的奖项。
特朗普政府在2026财年的海军预算中没有申请SLCM-N（项目元素0105519N）的自由裁量资金，而是假设从2025财年的和解立法（公共法119-21）获得19.2亿美元的强制性资金，这通常被称为《一个美丽的大法案》。2026财年国家核安全局的预算假设为弹头提供2.72亿美元。2025财年的和解立法包括向国防部提供20亿美元以加速导弹工作，向国家核安全局提供4亿美元以加速弹头工作。
参议院武装服务委员会报告的2026财年国防授权法案（S. 2296第1517条）提议授权国防部使用中层快速原型制造权限，将初始作战能力从2034年提前至2032年，并为导弹和弹头分别提供3.2亿美元和1.86亿美元的资金。众议院武装服务委员会报告的2026财年国防授权法案（H.R. 3838）提议为导弹和弹头各提供1亿美元的资金。
SLCM-N辩论中的问题
威慑可信度和选项灵活性
SLCM-N辩论的关键问题是，向美国核力量增加这种导弹是否对于可信地阻止对手有限的核使用以及向欧洲和亚太地区的盟友保证美国会保护他们免受核胁迫是必要的。拜登政府在2023年表示，美国“当前和计划的能力，包括通过常规和核武器威慑对手有限的核使用”，涵盖了W76-2潜射弹道导弹和可携带B61-12核重力炸弹的F-35A双能力飞机等空中发射巡航导弹及其后续型号LRSO。
SLCM-N的支持者认为，SLCM-N的特点与其他方式交付的低当量能力不同。他们指出，投送武器的飞机需要从美国“生成”（加油、装载武器并起飞），这需要时间，或者部署在区域基地，这些基地可能容易受到对手的攻击。
SLCM-N的支持者还表示，将导弹部署在水面舰艇或攻击潜艇上比在弹道导弹潜艇上部署W76-2潜射弹道导弹具有更大的可用性和区域存在优势。据报，战略司令部指挥官安东尼·科顿将军在2023年写道，“一种低当量、非弹道的核能力，可以不明显地生成来威慑、保证和应对危机”，能为总统提供更多信号和响应选项。前参谋长联席会议主席马克·米利将军在2022年4月的证词中也表达了对SLCM-N的支持。2023年最终达成共识的国会关于美国战略态势的委员会报告虽然没有明确支持SLCM-N，但呼吁建立一个“可前置部署或可部署的”、“能够抵御先发制人的攻击而无需日常生成”、“具有多种爆炸当量选项，包括低当量”以及能够穿透对手综合防空和导弹防御系统的系统。
观察人士就美国核姿态是否通过包括SLCM-N和W76-2在内的低当量能力展示出使用核武器的意愿，是否能够提高威慑和盟国的信心，还是增加了核战争的风险展开了辩论。
政策制定者就SLCM-N在军控中的潜在角色进行了讨论。2018年的《核态势评估》（NPR）将该导弹与美国对俄罗斯违反1987年《中程核力量条约》（INF条约）的新导弹的担忧联系起来。尽管美国于2018年退出了该条约，但2018年的NPR指出，SLCM-N可以提供一个符合条约规定的美国回应，以应对俄罗斯的违规行为，并激励俄罗斯参与关于非战略核武器的军控谈判。相比之下，2022年的NPR认为，“SLCM-N单独是否能提供谈判中的杠杆作用存在不确定性。”俄罗斯拒绝就其非战略核武器进行谈判，称这些能力是抵消美国和北约常规优势所必需的。
操作权衡与成本
拜登政府在2023年7月的一份政策声明中表示，“在海军攻击潜艇或水面战斗舰上部署SLCM-N会减少常规打击弹药的容量，增加海军训练、维护和操作的负担，并可能对海军在关键地区的行动能力构成额外风险。”2024年5月，时任海军部长卡洛斯·德尔托罗在作证时表达了对SLCM-N给海军带来的战术和操作权衡及成本的担忧。
2022年的NPR还提到了SLCM-N的“预计成本”作为权衡因素。海军在2022年表示，取消SLCM-N项目将在2023财年节省1.992亿美元，在未来五年内节省21亿美元。国防部长劳埃德·奥斯汀三世在2022年4月作证说，“SLCM-N提供的边际能力远远不及其成本。”国会预算办公室2023年7月的一份报告估计，如果该计划从2024年开始，从2023年到2032年SLCM-N及其弹头的成本将达到100亿美元。CBO指出，这一数额不包括2032年之后的生产成本，也不包括系统集成、存储或操作的成本。SLCM-N的支持者认为，SLCM-N的威慑和保障效益超过了这些操作权衡和成本。
作者简介：Anya L. Fink，美国国防政策分析师
来源：本文由国会研究服务处（CRS）发布。
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