修改导弹控制对于帮助盟国和防止新的核国家是必要的

快速阅读: 《JD Supra》消息，拜登政府调整导弹技术出口政策，旨在加强盟友防御能力，强化国防工业基础。此举在遵守不扩散原则的同时，应对新型安全挑战，推动技术共享与国际合作，以应对中俄等国的威胁及潜在核扩散风险。

美国战略与国际研究中心（CSIS）

随着2025年1月总统权力交接的开始，拜登总统颁布了一项新的国家安全备忘录（NSM），涉及导弹技术出口，以推进“加强盟友防御能力、强化美国国防工业基础、简化国防贸易以及威慑对手的目标”。该NSM为实施导弹技术控制制度（MTCR）提供了新的政策指导。MTCR是一项由七国集团谈判达成的为期四十年的自愿出口控制安排，旨在防止导弹技术的扩散。这项新政策的一个不太显眼但重要的好处是促进了核不扩散政策的发展。

当今世界从根本上不同于MTCR谈判者在1980年代所设想的情况，也不同于美国在1990年代试图将该机制扩展到所有大规模杀伤性武器时的情景，或2000年代其重点关注流氓国家和非国家行为体时的情况。与1980年代的不扩散假设相反，提升盟友的常规导弹、无人机和导弹防御系统的能力是避免“友好”核扩散策略的关键环节之一——给予盟友重要的非核能力以承担更大的防御负担。许多盟友和伙伴设计了强有力的出口控制措施，以遵守MTCR和其他多边不扩散安排，他们最能保护共享的美国导弹技术和在潜在冲突中支持美军。

消除国防贸易障碍完全符合特朗普政府努力提升美国经济投资和生产力的努力。在第一个任期内，特朗普总统也专注于调整MTCR政策，划定了无人机系统的出口范围，这一举措也与前总统拜登努力简化出口控制以帮助盟友的努力一致。随着美国考虑重新调整其全球防务姿态，以重新定位对盟友的安全承诺，一些国家正在考虑首次开发核武器，以取代可能逐渐减弱的美国保证，面对咄咄逼人的邻近对手。

遵守MTCR的同时调整许可证政策，使美国能够将导弹技术远离对手，同时确保维持强大出口控制的盟友和伙伴能够从简化的美国导弹出口中受益。特朗普总统的新行政命令《改革国防销售以提高速度和问责制》将从他的政府继续实施拜登NSM中的政策中获益，新政府应考虑采取额外步骤，通过美国的技术贸易加强盟友的防御能力，同时为盟友在美国国防工业基地，特别是导弹、弹药和航天发射领域进行投资创造机会。

MTCR至今

在NSM之前，美国政府通常拒绝出口MTCR第一类（Cat I）技术。七国集团开发MTCR是为了通过限制对运载工具的获取便利来遏制大规模杀伤性武器的发展；这是冷战结束后达成的一系列多边不扩散协议的一部分，主要通过共识运作（包括俄罗斯）。如今，35个国家遵循MTCR准则，其中许多是美国的亲密朋友。尽管有这种合作，导弹技术随着时间推移还是传播到了对手的武库中。可以说，这项政策部分导致了一些反常的结果，例如韩国这样的亲密盟友转向俄罗斯获取太空运载工具（SLV）技术，而不是美国。与此同时，在MTCR发布时拥有核武器的国家数量——九个——没有变化。

Cat I技术包括射程达300公里且可携带500公斤有效载荷的导弹和无人飞行器，根据MTCR准则，这些技术受到强烈的否认推定。由于漫长的审查过程，对美国亲密盟友的出口被延迟甚至被拒绝。政策流程导致了寒蝉效应，行业和国际合作伙伴感到美国实际上维持着一种否认政策，提议出口申请并不值得前期投入。Cat I系统是军事能力的重要组成部分。使美国最亲密的盟友获得必要的军事能力，通过提升互操作性和分担责任来增强美国国家安全，同时也支持美国国防工业基地。未能调整MTCR政策可能导致其他国家向美国盟友提供这些必要能力，从而引发间谍活动和互操作性问题。

除了真正的军事系统外，由于定义和技术相似性，SLV也被视为MTCR第一类系统。美国政府通过严格的MTCR解释，阻碍了快速发展的商业航天领域的潜在国际合作与发展机遇，这超出了其他友好成员国的实践。重要的是，商业航天部门在国家安全任务中正发挥越来越重要的作用。

2025年NSM背景

美国政府MTCR政策的转变，为决定公司是否可以出口导弹技术的官员提供了明确指引，概述了MTCR否认推定可能被克服的情况轮廓。这种明确指引，强调遵守最高的不扩散标准、出口控制和执行，使美国政府能够更有效地审查导弹技术的潜在出口。简而言之，指引为技术许可证审查员提供了明确的外交政策标志，用于评估即将提交的许可证申请。

拜登政府在面对美国盟友和伙伴日益增长的不扩散、威慑和国防生产挑战的背景下，重新校准了MTCR政策和出口控制。当美国及其志同道合的伙伴寻求推进不扩散政策时，尤其是《瓦森纳安排》和MTCR，竞争对手却破坏了这两者。俄罗斯阻止了对两用技术新控制措施的采纳，阻止了如何监管量子计算和人工智能等具有军事相关性的技术的共识，并规避了MTCR准则以从伊朗接收Shahed无人机。

与此同时，来自俄罗斯和朝鲜的威胁信号让美国盟友担心现有的常规防御可能不足以威慑来自武装核国家的侵略。盟友可以通过获取更多MTCR管控技术，参与行政国防政策倡议，包括与特朗普总统的“金顶”导弹防御架构相关的拦截器。例如，韩国在美军核武库的支持下，可以大规模生产先进的常规导弹能力，以遏制朝鲜的升级。同样，日本盟友可以在美国技术支持下开发先进的远程反舰导弹，以遏制中国在西太平洋的侵略。正如乌克兰所展示的那样，远程精确打击能力在帮助巩固防御线对抗更大侵略者方面发挥了不成比例的作用，尤其是在冲突的持久性削弱人力时。

乌克兰还展示了盟友和伙伴国防工业基地在开发精确制导、远程弹药方面的局限性。在持续冲突中，大量远程导弹和无人飞行器的需求得到了证明，但要以规模生产这些能力所需的生产率和资金远远超过了西方军火制造商所能提供的，特别是在彼此之间严格限制分享导弹技术的情况下。在中华人民共和国（PRC）侵略的情况下，盟友对台湾的支持也可能出现类似动态。

应对批评

在这种环境下，拜登政府选择现代化其对MTCR的方法，同时继续遵守准则。改变不扩散政策理所当然会引发更密切的审视和批评。

不扩散专家出于几个原因批评了这一举动。

首先，有人认为这项政策变更将允许长程导弹贸易流向非MTCR成员国。正如行政当局的事实表所述，拜登的政策转变是“与亲密盟友共享防御目标”，其中许多是MTCR成员国，而另一些则比1990年代更密切地与美国政府合作出口控制。事实上，一些非成员国无论成员身份如何，都可以并且确实遵守不扩散出口控制制度。此外，NSM继续致力于防止“威胁美国、盟友、伙伴及其他国家的技术转让”。

重要的是，其他对敏感技术共享的限制，如技术保障协议或“TSAs”以及其他政府间的协议，仍然存在，这些协议是批准个别出口所必需的。寻求新政策有利待遇的盟友和伙伴有动力加强自己的出口控制和与美国国防战略的协调，以获得更大的MTCR管控技术准入；AUKUS就是一个例子，英国和澳大利亚改善了出口控制。

虽然MTCR为负责任的导弹技术持有者提供了一个重要的标准，用于指导出口控制，但在40年后，导弹技术环境已经发生了巨大变化。两个重要的非MTCR国家，朝鲜和伊朗，都在MTCR之外发展了显著的导弹和无人机能力，并将这些技术出口给俄罗斯，后者正在用它们攻击乌克兰。台湾和韩国在1987年就拥有弹道导弹计划；不管MTCR如何，每个国家都发展了复杂的导弹计划，并现在遵循MTCR准则。台湾还在研发SLV和航天港。同时，美国正在积极鼓励台湾和韩国在面对来自中国和朝鲜的高风险时承担更大的防御负担。台湾和韩国都是面临冷战期间感受到的急性核扩散压力的国家之一。

其次，美国将加大对伙伴国家航天运载工具项目的支援力度，许多国家将这些项目视为与弹道导弹等效的武器交付手段。在1987年MTCR谈判时，印度、日本和澳大利亚拥有先进的航天发射计划。今天，这三个国家都拥有强大的航天发射能力，并采购了军事弹道导弹系统。美国还与几个盟友在国家安全航天任务上密切合作，例如最近通过日本航天发射工具部署了美国太空部队的领域感知有效载荷。这三个国家与美国在太空安全上紧密合作，并将在未来很可能增加对国家安全航天发射的合作。

现实是，防扩散机制及其组成部分需要根据新的安全现实进行更新。出口管制相关的安排，如瓦森纳机制，已经在用于建立针对人工智能和量子计算等新兴技术的管控。核供应国集团很可能需要更新以适应下一代反应堆设计中使用的先进核技术。维持这些安排的目的在于确保那些可能被滥用或误用以协助非法大规模杀伤性武器计划和扩散的技术得到保护。维护防扩散机制应与美国的国防和外交政策目标保持一致。美国可以并且应该继续致力于MTCR以及其他相关机制的条款，并确保其实施这些机制时考虑到当前的安全动态和未来的发展，注意因常规威慑和保证不足而带来的更高核扩散风险。

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